【垃圾焚烧厂】英国的垃圾焚烧厂如何赢得公众支持

　　英国统计部门最新数字显示，英国每年产生大约1.77亿万吨垃圾，对英国的资源、环境以及社会成本造成了极大的消极影响。2014年3月，英国环境、食品与农村事务部推出《减少和管理垃圾》政策(Re duce and Manage Waste)，旨在打造“零垃圾经济”(Zero Waste Economy)，即资源在价值和经济层面上得到最有效的使用，最大程度减少、回收和重新利用垃圾，而把垃圾丢弃看作是不得已而为之的最后一根救命稻草。

　　为打造“绿色经济”，英国政府在治理垃圾中采取了以下重要措施：第一，树立垃圾预防意识，出台《垃圾预防政策》(2013)白皮书，在源头上鼓励企业及社区居民有效利用资源;第二，改善回收材料的质量，建立一套关于回收材料的信息汇报机制，增强回收材料在国际市场上的出售竞争力;第三，运用法律规定促使生产企业，特别是包装行业、机动车行业以及电池等电子设备产商，承担部分回收任务和责任;第四，通过一揽子计划帮助普通家庭减少垃圾产出，有效回收家用垃圾;第五，对使用一次性塑料袋征税;第六，建立垃圾处理厂，转化垃圾为可使用资源，如电力和热力资源;第七，打击垃圾处理的违法、违规行为。

　　从上述措施中，我们可以看出垃圾处理厂的建设和使用是英国垃圾处理中的一个重要环节。2007年，英国“垃圾策略”(Waste Strategy 2007)中预测，到2020年英国仍将需要300~500个垃圾处理厂来消化生活和生产过程中的垃圾排放。

　　然而，虽然许多垃圾处理厂有着完备的施工方案，技术准备，第三方环保评估以及与地方居民的互动(读者如有兴趣参阅英国政府关于垃圾处理厂建设的相关政策文件，会发现其中都有着明确规定)，但其仍然面临着地方社区居民因参与方式创新性不足，参与率不高，参与效果差而出现的公众持续反对现象，从而导致垃圾处理厂建设计划的流产或建设长期延迟的问题。2006年英国政府“巴克尔土地使用规划评估”报告中指出：“要理清地方居民的激励因素，真正使社区居民参与到决策过程，并实际感受到项目所带来的益处，是推动垃圾处理厂顺利进行的关键。”基于激励结构的考虑，英国政府正在采取以下措施来推动垃圾处理厂建设，尽可能最大程度地赢得公众支持。

　　创新激励机制，将垃圾管理权与社区利益相结合。传统上讲，英国政府多运用问卷调查、座谈会等相对静态的方式征询当地社区居民意见，这些做法在多年的实际运行中取得了一定的效果，然而，这种静态的参与方式剥离了公众亲自参与垃圾处理的权利，社会公众不能“真实”地感受到参与垃圾处理厂建设的管理过程，导致公众对项目的支持度与积极参与度降低，有时甚至造成部分公众对垃圾处理厂建设的强烈反对。公众仍直接把垃圾处理厂等同于噪音、污染和脏乱。这归根结底是因为政府在垃圾处理厂的管理及其可能带来的收益方面缺乏与社区居民的“有效沟通”。因此，英国政府重新从“公众激励结构”的角度考虑问题，推动社区居民参与到垃圾处理厂的发展和管理。英国参照欧洲大陆经验，推动将垃圾管理与公众社会利益相结合，使社区居民实质性地参与到决策过程，实质性地感受到参与垃圾管理带来的利益，公众社会利益的给予要与当地社区的实际情况相结合，灵活处置。

　　建立共有机制，推动当地社区共同拥有垃圾处理厂所有权。事实上，英国政府在推动“小规模可持续性能源”(风能)建设项目上已多年使用“所有权”归社区的方式，当地居民可以享受风能发电所带来的收益，并可将一部分电卖回给国家电网。同时，当地居民还可以享受项目建设所带来的就业和培训机会等益处。这种方式体现了“自我满足、地方自治、参与和授权”的公共精神，也是一种有效地推动垃圾处理厂规划的激励方式。例如，20世纪90年代期间，在英国坎布里亚郡，一家公司与当地社区共同拥有风能发电项目所有权，1300户家庭共有所有权，平均每户年收益约2500英镑。

　　同理，英国政府积极推动垃圾厂所有权归当地社区拥有，保障社区居民拥有所有权收益(一种是居民分红，另一种则转化为地方投资)，正向推动社区居民责任共担。通过推动垃圾处理厂所有权社区共有，促使社区居民“真正”参与项目管理，成为有效的“项目利益相关者”(Stakeholder)，成为实际上的项目受益方。这足可以保证在推动项目建设过程中社区居民的积极性和主动性。

　　同时，当地社区也可选择组建“社区投资小组”代表社区居民实施项目管理，并获得项目收益的部分益处。一方面提供社区居民关于投资的信息和建议，另一方面当“承包商”发生变化或者对现有项目发生变更时，可以有效管理和代表社区的集体利益。“社区投资小组”通常应在垃圾处理厂项目申请前成立，地方政府应积极推动“社区投资小组”的成立，并帮助在规划过程中审查利益相关方的合同。

　　拓展补偿机制，在家庭事业费用上给予折扣。英国政府正在考虑将垃圾处理厂经营所获利润以给予家庭事业费用折扣的方式返还给社区居民，从而减缓社区居民对于垃圾处理厂建设的反对。英国政府正在考虑以下两种方式推行这一措施：一是通过项目承包方与地方家庭事业费用收取方签订费用减免协议，一次性地将经营收益所得部分返还给当地社区居民;二是通过地方政府直接参与能源服务项目，包括垃圾转换能源项目，给予家庭事业费用折扣，包括减免电费或者燃气费用等。

　　创新载体，建立社区基金，推动社区融合。地方政府、企业和社区居民共同协商成立“社区基金”，这是一种灵活的资金运转结构，能够为社区提供长期的规划性收益。社区基金由专门委员会负责，并代表社区利益使用，例如可用于修复当地娱乐设施、图书馆或者老年人专门享用的交通服务等项目。

　　社区基金一般由社区中的“社区联络小组，或者社会责任委员会”管理，小组或委员会一般由社区居民和企业代表共同组成，目的是充分表达双方利益和诉求。小组或委员会应当在垃圾处理项目申请前的公众咨询过程中成立，目的是为了尽早地引入利益相关方，包括社区居民、社区自治组织、社区企业等。

　　此外，社区基金为“社区延伸”的发展提供优质载体，即通过基金设立教育中心、生态多样化展示中心，以及根据社区居民的偏好而进行相关社区基础设施改善等，更好地为社区利益服务。例如，英国彼得堡市围绕“新能源园区”成立了社区基金，每年共筹25万英镑用于社区各种项目建设，并留存5万英镑作为社区未来投资资本。最后，社区延伸最重要的目的是建立在项目申请前与利益相关方的对话机制，培养社区融合文化，促使垃圾处理厂选址前就与利益相关方进行深度、有效的沟通，推动社会公众广泛、积极地参与。

　　注重形象美观，优化垃圾处理厂外观设计。多次的项目建设经验表明，创新的设计理念和符合社区景观的设计风格能非常有效地推动公众对于垃圾处理厂项目的支持，减少阻力。20世纪70年代，英国在垃圾处理厂的外观设计上饱受社会大众诟病。之后，英国政府进一步采取措施强化垃圾处理厂的外观设计，使其与现代化的商业和居住区域相融合。英国环境、食品与农村事务部已发布政策文件，强化对垃圾处理厂的外形设计进行必要考核。英国建筑和环境设计评估小组称：“现代化的设计理念正在融入垃圾处理厂建设的实际操作中，并通过专家反复论证，和社区居民共同参与的方式确定设计方案。”此外，地方政府在规划环节中要设置完善、程序化的外观设计审定流程，从而最优化地利用好空间，保障社区居民的话语权。